Improvement of the remuneration system of teaching staff as a factor of improving the quality of education (using the Kabardino-Balkarian Republic as an example)
Статья посвящена изучению основных принципов реализации федеральных нормативных правовых актов по введению в регионах новых систем оплаты труда для учителей общеобразовательных школ на примере Кабардино-Балкарской Республики. Приведены результаты внедрения новых механизмов совершенствования расчета заработной платы педагогов с учетом всех видов выполняемых работ и представлен сравнительный анализ начисления заработной платы учителей по отраслевой и «Модельной системе» оплаты труда. Выявлены противоречия реализации новых систем и проблемы, связанные со стимулированием труда учителей, необходимым для повышения профессиональной компетентности педагога и обеспечения достижения качественных результатов обучающихся, в условиях дефицита финансирования. Отражена региональная практика внедрения механизмов формирования объемов субвенций для оплаты труда работников общеобразовательных организаций по нормативам подушевого бюджетного финансирования, повышения заработной платы педагогических работников для реализации «майских» указов Президента РФ 2012 года при отсутствии дополнительных финансовых средств из регионального бюджета. В заключении сделаны выводы и определены пути дальнейшего совершенствования системы оплаты труда педагогов республики для повышения качества образования и увеличения размера их заработной платы до среднероссийского уровня.
Ключевые слова: оплата труда, единая тарифная сетка, педагогическая ставка, тарифный фонд, надтарифный фонд, модельная методика, отраслевая система оплаты труда, норматив подушевого бюджетного финансирования, «ученико-час», аудиторная занятость, заработная плата, финансирование, повышающие коэффициенты, неаудиторная занятость, минимальный базовый оклад, должностной оклад, стимулирующие выплаты, компенсационные выплаты
The article is devoted to the study of the basic principles of the implementation of federal regulatory legal acts on the introduction of new remuneration systems for teachers of secondary schools in the regions, using the example of the Kabardino-Balkarian Republic. The results of the implementation of new mechanisms for improving the calculation of teachers' salaries, taking into account all types of work performed, are presented and a comparative analysis of teachers' salaries according to the industry and the "Model system" of remuneration is presented. Contradictions of the implementation of the new remuneration systems and problems on the principles of stimulating teachers' work necessary to improve the professional competence of a teacher and achieve the results of the quality of students in conditions of funding deficit are revealed. Regional practice is reflected on the mechanism of forming the volume of subsidies for the remuneration of employees of educational organizations according to the norms of per capita budget financing, increasing the salaries of pedagogical workers for the implementation of the "May" decrees of the President of the Russian Federation of 2012 in the absence of additional funds from the regional budget.
Keywords: remuneration, teaching staff, general education organization, unified tariff grid, pedagogical rate, tariff fund, supertarif fund, education system, model methodology, industry-specific remuneration, per capita budget financing standard, "student-hour", classroom employment, salary, financing, increasing coefficients, non-audit employment, minimum basic salary, official salary, incentive payments, compensation payments
Основы социально-экономического будущего любого государства закладываются в образовании. В наше время изменилось многое: приоритеты, понятие нравственности и общество, в котором мы живём. Но роль педагога как была, так и осталась неизменной. Труд по воспитанию и образованию подрастающего поколения направлен на человека, на развитие его многогранных потенциальных способностей и нравственных качеств, поэтому педагогические работники должны быть вознаграждены высокой заработной платой. Одними из важных факторов, влияющих на качество учительского труда, были и остаются оплата его труда, рабочее время и время на отдых.
В этой связи одной из актуальных задач является изучение современной государственной политики в отношении учительства. Цель исследования: выявить сущность и основные направления государственной политики по совершенствованию системы оплаты труда педагогов общего образования в современной России и в Кабардино-Балкарской Республике.
Трудовая деятельность педагогических работников регулируется в главе 52 Трудового Кодекса РФ, где установлено, что продолжительность рабочего времени учителя не должна быть выше 36 часов в неделю. Это связано с особенностями педагогического труда, которые требуют интеллектуального, душевного и психологического напряжения. Также в статье 333 данной главы указано, что учебная нагрузка педагогического работника может ограничиваться верхним пределом, который определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти [Трудовой кодекс Российской Федерации, 2019].
Оплата труда педагогических работников за последние годы претерпела кардинальные изменения. За период действия Единой тарифной сетки (ЕТС) было выявлено, что система оплаты труда учителей и преподавателей не выполняет в полной мере предназначенные ей экономические функции, в связи с чем возникла необходимость в ее реформе.
Исследователи, изучавшие вопрос о заработной плате учителей (А.А. Пинский, М.Л. Агранович), выделили некоторые недостатки и недоработки Единой тарифной ставки, влияющие на качество образования (зависимость учительской зарплаты от часов преподавания; уравнительный механизм оплаты труда; отсутствие конкретного стимулирования внеурочной деятельности учителя; рост учебных часов в рабочем плане учебного заведения, приводящий к большому объему тарификационной оплаты труда педагога; рост числа классов) и предложили введение нового механизма по начислению оплаты труда учителя. В связи с вышеизложенным, на федеральном уровне была принята «Модельная методика» формирования системы оплаты труда и стимулирования работников государственных образовательных учреждений субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений, реализующих программы начального, основного, среднего (полного) общего образования. В новой «Модельной методике» [Вестник образования 2008], разработанной федеральным министерством, были два основных принципа: расчет оклада учителя на основе «ученико-часа» (стоимость работы учителя с одним учеником в течение часа) и большая доля стимулирующих выплат. В «Модельной методике» главными факторами для учителей стали наполняемость классов и приоритетность предметов, а стимулирующие выплаты составили до 30% в фонде оплаты труда. В условиях разграничения полномочий между федеральным центром и регионами каждый субъект Российской Федерации имел право разработать свою модель НСОТ. В Кабардино-Балкарии была принята своя Методика формирования, распределения фонда оплаты труда и расчета заработной платы работников общеобразовательных учреждений [О нормативно-подушевом бюджетном финансировании расходов 2009; О методике формирования, распределения фонда оплаты труда и расчета заработной платы работников 2013]. По Модельной методике фонд оплаты труда педагогического персонала (ФОТпп) определялся образовательным учреждением самостоятельно и составлял 70% в общем фонде оплаты труда. ФОТпп состоял из фонда аудиторной занятости (ФОТаз) и фонда неаудиторной занятости (ФОТнз). При начислении заработной платы учителю за учебную нагрузку (аудиторная занятость) определялась стоимость «ученико-часа» как стоимость бюджетной образовательной услуги, включающей один расчетный час учебной работы с одним расчетным учеником в соответствии с учебным планом. Стоимость одного «ученико-часа» (Стп) рассчитывалась каждым образовательным учреждением самостоятельно по федеральной методике по состоянию на 1 сентября. Затем Стп умножалась на число часов и число учеников в каждом классе. Если учитель работал по нескольким предметам в разных классах, то его заработная плата определялась как сумма начислений по каждому предмету и классу.
Введение новой системы оплаты труда было направлено на решение следующих задач:
− внедрение механизмов связи размера заработной платы с качеством и результативностью работы учителей с учетом оплаты всех видов их деятельности; − повышение мотивации и конкурентоспособности, сопровождающиеся ростом заработной платы учителей и доли стимулирующих надбавок в общем фонде оплаты труда; − повышение социального статуса учителя и привлечение в школу молодых кадров.
Преимуществом введения НСОТ в регионах стало и увеличение фонда оплаты труда школ за счет дополнительного федерального финансирования в рамках реализации Комплексного проекта модернизации образования (КПМО), поэтому практически все субъекты Российской Федерации поэтапно перевели все общеобразовательные учреждения на НСОТ. Далее, в рамках реализации КПМО был запущен механизм перехода на нормативно-подушевое финансирование (НПФ) общеобразовательных учреждений республики. В Кабардино-Балкарии с учетом периодической индексации нормативов подушевого финансирования на одного ученика системно увеличивался фонд оплаты труда школ, следовательно, увеличивалась и стоимость «ученико-часа» учителей. Вместе с ростом заработной платы поднимался и престиж учительской профессии. После принятия «майского» Указа Президента РФ 2012 года, направленного на повышение заработной оплаты отдельным категориям работников бюджетной сферы, педагогическим работникам общего образования осуществлено также повышение их средней заработной платы до уровня средней по региону.
Однако реализация Указа во всей стране, в том числе и в нашей республике, проводилась вместе с жесткой оптимизацией расходов по отрасли «Образование» для направления высвобождающихся средств на повышение заработной платы педагогов путем реорганизации сети учреждений, увеличения наполняемости классов, сокращения штатной численности школ, в том числе учителей [Об утверждении Плана мероприятий («дорожная карта») Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки в Кабардино-Балкарской Республике 2013].
Выполнение показателей «дорожной карты» отражено в таблице 1 и диаграммах на рис. 1-2.
Таблица 1 Динамика роста числа учащихся, педагогов и числа учащихся, приходящихся на одного педагога за 2015-2023 годы темп прироста в 2015 г. 2020 г. 2021г. 2022г. 2023 г.
2023 к 2015 г.
(%) Число 90 290 105 856 109 970 115 026 118 307 31% обучающихся Число педагогических 7 719 7 459 7 446 7 434 7 427 0,96% работников Соотношение 11,7 14,2 14,7 15,47 15,93 35,9% «ученик-учитель» Рис. 1. Динамика роста числа учащихся и педагогов за 2015-2023 годы Рис. 2. Динамика роста числа учащихся, приходящихся на одного педагога, в 2015-2023 годы В соответствии с новым законом «Об образовании в Российской Федерации» с 2013 года органам государственной власти субъектов переданы полномочия по обеспечению предоставления общего и дошкольного образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях посредством предоставления финансовых средств (субвенций) из регионального бюджета местным бюджетам на оплату труда и учебные расходы по нормативам подушевого бюджетного финансирования (НПБФ). В результате, в республике определены механизмы и порядок выделения объемов субвенций на заработную плату из регионального бюджета муниципальным общеобразовательным учреждениям и приняты нормативы подушевого финансирования [Постановление Правительства КБР № 62-ПП, 2014].
Между тем на дальнейшее повышение фонда оплаты труда школ Кабардино-Балкарии, связанного с ежегодным существенным увеличением численности обучающихся, требовались из регионального бюджета дополнительные финансовые вложения, из федерального бюджета на эти цели уже не выделялись финансовые средства.
Группа ученых (Б.З. Батова, Л.О. Асланова, М.В. Аликаева, А.М. Губачиков), исследовавших экономическое состояние и проблемы финансирования образования в России, отметила в 2016 году сокращение расходов бюджета на всех уровнях, и наибольшая доля сокращений затронула общеобразовательные учреждения, где финансирование уменьшилось более чем в два раза. В результате число учителей по стране сократилось, на каждого педагога в среднем приходилось 9 учеников, а по нормативу должно быть 15. Сокращение расходов также обусловлено завершением софинансирования региональных программ и передачей финансирования с федерального на региональный уровень [Батова, Асланова, Аликаева, Губачиков 2016].
В связи с этим бюджет республики ежегодно стал формироваться с предельным дефицитом, нормативы на оплату труда не индексировались, доходы учителей не росли, в НСОТ нарушался главный фактор – принцип подушевого финансирования. С учетом зависимости заработной платы от количества обучающихся в классе труд учителя становился уязвимым. Доля стимулирующего фонда в общеобразовательных учреждениях сокращалась. Гарантированная часть зарплаты учителя оставалась крайне низкой, учитель не знал, какую он получит заработную плату.
Так как в Кабардино-Балкарии нормативы в городской местности ниже, чем в сельской местности, в муниципальных районах стала наблюдаться сильная дифференциация заработной платы учителей, во многих школах достижение целевых показателей заработной платы осуществлялась за счет увеличения учебной нагрузки (в отдельных муниципальных учреждениях до 1,45-1,6 педагогических ставок). В таких условиях оказались и многие регионы России, в которых были исследованы проблемы и противоречия по новым системам оплаты труда [Гусятникова, Медушевская 2011]. Динамика роста размера средней заработной платы по муниципальным образованиям республики отражена в таблице 2 [Рынок труда, занятость и заработная плата 2018– 2023]. Из таблицы видно, что существенного повышения заработной платы учителей по муниципальным образованиям республики, несмотря на высокую инфляцию, не наблюдается и за 2018–2022 годы.
Таблица 2 Динамика роста средней заработной платы педагогов общего образования по муниципальным районам и городским округам КБР за 2018-2023 годы (тыс. руб.) ноябрь темп Муниципальные 2022 г. 2023 г. прироста 9 мес.
№ районы, (городские 2018 г. 2019 г. 2020 г. 2021 г. (после 2022 г. [*] в 2023 к 2022 г.
округа) отхода 1 кв. 2018 г.
от НСОТ (%) 1 Баксанский район 21,275 21,993 23,392 23,914 26,938 31,051 27,869 32,024 50,5 2 г.о. Баксан 21,337 22,434 24,177 24,117 26,730 32,284 27,887 32,848 51,5 3 г.о. Нальчик 21,212 22,491 24,352 24,170 27,070 32,367 28,181 32,456 53,0 4 г.о. Прохладный 24,735 25,796 28,105 27,192 29,693 35,772 32,502 34,614 62,4 5 Зольский район 21,294 21,138 22,269 21,681 23,698 30,471 25,156 30,851 44,8 6 Лескенский район 21,306 22,145 24,100 22,984 25,653 30,729 27,112 30,856 44,8 7 Майский район 21,51 22,653 23,341 23,436 26,862 31,868 28,254 31,542 46,6 Прохладненскиий 8 22,156 23,607 25,705 25,629 28,429 33,783 29,862 32,808 48,1 район 9 Терский район 22,230 22,577 24,879 25,062 26,011 35,629 27,532 33,253 49,6 10 Урванский район 21,286 21,575 23,003 22,962 28,737 31,831 27,383 32,200 51,3 11 Чегемский район 23,235 24,299 24,874 25,939 28,304 31,671 28,686 33,216 42,9 12 Черекский район 20,586 21,397 22,833 23,200 25,041 29,572 26,584 30,677 49,0 13 Эльбрусский район 20,052 21,489 22,328 21,665 24,051 31,993 25,488 31,648 57,5 28,095 14 Республиканские 22,644 23,037 24,934 26388 31,971 28,864 30,617 35,2 СРЕДНЯЯ по КБР 21,612 22,534 24,096 24,543 26,510 32,182 27,937 32,209 49,0 Темп роста (%) к 3,6 4,3 6.9 1,8 8,0 21,4 13,8 15,3 предыдущему году Примечания:
* Размер средней заработной платы педагогов общего образования за 2017 год составил 20 856 рублей).
* Данные проводимого Минпросвещения КБР на постоянной основе оперативного мониторинга по достижению целевых показателей средней заработной платы педагогических работников КБР.
По результатам анализа мониторинга, проводимого на постоянной основе профильным министерством, возникли проблемы, связанные с необходимостью совершенствования Модельной методики оплаты труда учителей – НСОТ.
За время действия НСОТ, кроме дефицита финансовых средств, наблюдались и определенные негативные тенденции в общеобразовательных организацих республики:
− дифференциация размера заработной платы среди педагогов с учетом роста доходов учителям в классах с высокой наполняемостью и существенным снижением в классах с малой наполняемостью при одинаковой педагогической нагрузке; − дифференциация стоимости «ученико-часа» в школах, сопровождающаяся различной их стоимостью и соответственно различными размерами заработной платы за равную нагрузку учителей в разных организациях; − сложная и непрозрачная для учителей система расчетов заработной платы, вызывающая недоверие к руководству и создающая социальное напряжение в организациях; − дифференциация заработной платы учителей на одну ставку и др.; Проблемы сокращения стимулирующего фонда появились во многих регионах. По мнению Г. В. Леонидовой, резкое ухудшение бюджетного потенциала государства нанесло удар по стимулирующим фондам, в итоге созданный в регионах методический аппарат по стимулированию учителей стал неприменим [Леонидова 2016].
Данные проблемы стали причиной того, что Кабардино-Балкария и другие регионы СКФО оказались на последних позициях страны по размеру заработной платы учителей.
Сравнительный анализ средней заработной платы педагогических работников общего образования по Северо-Кавказскому федеральному округу за 2018–2022 годы приведен в таблице 3 [Рынок труда, занятость и заработная плата 2018–2023].
Таблица 3 Сравнительный анализ средней заработной платы педагогических работников общего образования по Северо-Кавказскому федеральному округу за 2018-2022 гг. (руб.) темп прироста в 2018 2019 2020 2021 2022 2022 г. к 2018 г.
Российская Федерация 38 419 41 116 43 664 45 225 47 490 23,61 Северо-Кавказский федеральный округ Республика Дагестан 20 959 23 887 26 710 28 051 30 915 47,50 Республика Ингушетия 21 646 22 827 23 691 23 402 24 717 14,19 Кабардино-Балкарская 21 612 22 534 24 096 24 543 27 937 29,26 Республика Карачаево-Черкесская 21 735 22 614 24 339 24 386 24 984 14,95 Республика Республика Северная Осетия- 21 943 22 089 25 581 25 558 26 536 20,93 Алания Чеченская Республика 22 609 23 959 25 765 23 690 26 155 15,68 Ставропольский край 24 866 26 267 28 686 28 997 30 476 22,56 Соотношение уровня средней в Кабардино-Балкарской Республике к 56,2 54,8 55,2 54,3 58,9 4,8% среднероссийскому уровню (%) Из таблицы 3 видно, что соотношение уровня средней заработной платы педагогов общего образования к среднероссийскому уровню в СКФО составляет 54–58%, в Дагестане и Ставропольском крае – выше 65%. К негативным тенденциям НСОТ следует отнести и ежегодно увеличивающийся разрыв между средней зарплатой в нашей республике и в других регионах России, результатом чего становится отток компетентных педагогов в другие регионы. Самым привлекательным регионом считается г. Москва, где более 60% педагогов считают свою зарплату конкурентоспособной, так как она зависит от квалификации, опыта работы, педагогической нагрузки и составляет от 60 до 120 тыс. рублей. Таким образом, выявленные проблемы и противоречия послужили причиной отказа от НСОТ и дальнейшего совершенствования системы оплаты труда учителей республики. Стоит отметить, что почти все регионы в свое время тоже отказались от данной «Модельной методики» оплаты труда. В результате в 2022 году в республике введена обновленная отраслевая система оплаты труда для всех работников образовательных организаций. В ней установлены гарантированные минимальные оклады учителей на педагогическую ставку независимо от числа учащихся в классе, а также обозначены единые требования к порядку и определению размеров должностных окладов учителей [Об утверждении Положения об оплате труда работников государственных образовательных организаций Кабардино-Балкарской Республики 2022]. Система определяет, что заработная плата состоит из базовой части и стимулирующих выплат. К минимальным окладам применяются повышающие коэффициенты (до 1,8) и вводится «должностной оклад» по профессиональной квалификационной группе (ПКГ). По должностям работников, входящим в один и тот же квалификационный уровень ПКГ, устанавливаются одинаковые коэффициенты к минимальному размеру оклада, поэтому размеры должностных окладов по ПКГ одинаковые для всех педагогов организации.
Положением об отраслевой системе оплаты предусматривается также установление работникам выплат за непрерывный стаж работы, наличие квалификационной категории, наличие ученой степени, работу в сельской местности и в районном центре, проверку тетрадей, заведование учебными кабинетами, классное руководство. Таким образом, теперь оплата труда зависит напрямую только от должностного оклада и всех других видов выполняемой работы. Расчеты заработной платы простые и прозрачные. Темпы роста объемов субвенций и сложившихся нормативов на 1 ученика за 2020–2023 годы представлены в таблице 5. Таблица 4 Объемы субвенций бюджетам муниципальных районов (городских округов) на предоставление бесплатного дошкольного, общего и дополнительного образования из республиканского бюджета КБР за 2020-2023 годы темп 2020 г. 2021 г. 2022 г. 2023 г.
прироста (%) ОБЩАЯ СУММА СУБВЕНЦИИ, в т.ч. 6 528,08 6 965,42 7 896,15 8 991,13 37,7 (млн.руб.) на общее образование 3 935,71 4 161,70 4 751,51 5 439,90 38,2 дошкольное образование 2 592,29 2 803,72 3 144,64 3 551,23 Средний норматив на 37 180 37 843 41 308 45 981 23,6 одного ученика (руб.) Темп роста 1,78 9,2 11,3 к предыдущему году (%) На данном этапе совершенствования системы оплаты труда с установлением гарантированных должностных окладов произошло повышение заработной платы учителей и других педагогических работников. Но доля стимулирующей части в общем фонде оплаты труда школ составляет всего 5–10%, что противоречит нормативным правовым актам по введению отраслевых систем оплаты труда.
Труд педагогических работников должен быть высоко оплачиваемым, у учителей должно быть право на прозрачную, объективную оценку эффективности их труда, как стимул к дальнейшей деятельности по обеспечению качества образования, соответствующего стандартам образования и запросам инновационной экономики. Несмотря на ограниченность средств в региональном бюджете, принятом на 2023 год с дефицитом (2,82 млрд. рублей), система образования в Кабардино-Балкарии является приоритетной, и на текущий год по данной отрасли предусмотрено финансирование 18804,9 млн. рублей, или 31,3% бюджета республики.
Однако для дальнейшего совершенствования системы оплаты труда, существенного повышения показателей качества образования и доведения их до уровня среднероссийских необходимо:
− обеспечить на должном уровне повышение заработной платы педагогов и изменить социальный статус учителя; − увеличить объемы финансирования на оплату труда педагогических работников в базовой части для повышения размера их минимальных должностных окладов до МРОТ; − увеличить объемы финансирования (до 30%) в стимулирующей части фонда оплаты труда для обеспечения прозрачной оценки качества и результативности работы педагогических работников, повышения их мотивации для самореализации, профессионального и творческого роста, достижения обучающимися высоких образовательных результатов; − увеличить объемы финансовой поддержки, направляемой с федерального уровня для повышения оплаты труда отдельным категориям работников бюджетной сферы, которую получает республика как субъект с низкой бюджетной обеспеченностью.
Указанные меры позволят привлечь в школы молодых талантливых учителей, сохранить учительские кадры высокой квалификации с обеспечением гарантий по достойной заработной плате, а также довести размер средней заработной платы педагогических работников республики до уровня среднего по стране показателя.